Ambtelijk Activisme: Exit, Voice of Loyalty?

Stelt u zich eens voor. Personeel van een cosmetische kliniek dat op de stoep voor de vestiging tegen neuscorrecties en borstimplantaten demonstreert. Medewerkers van een bierfabrikant die in een paginagrote brandbrief in de krant aangeven zich grote zorgen te maken over de overmatige drankconsumptie onder studenten. Bankemployees die een petitie ondertekenen tegen het voorgenomen besluit van de directie om een nieuwe lucratieve hypotheekvorm aan te bieden. Een luchtvaartmaatschappij die werknemers toestaat om 10 procent van hun werktijd te besteden aan het actievoeren tegen klimaatopwarming. In de private sector zijn dergelijke ‘capriolen’ haast ondenkbaar. Met medewerkers die zich op dergelijke manieren tegen het bedrijfsbelang keren wordt vermoedelijk snel korte metten gemaakt. Maar niet binnen de publieke sector. De vergelijking gaat natuurlijk mank. De overheid is immers geen bedrijf. Dat komt ook tot uitdrukking in de nieuwe ambtseed: als ambtenaar dien je het algemeen belang.

Discussie over ambtelijk activisme
Vooral onder oud-politici, oud-topambtenaren en bestuurswetenschappers is inmiddels een flinke discussie ontstaan over de activistische ambtenaar. Hoever mogen zij gaan in het ageren tegen interne (politiek geïnitieerde) beleidslijnen en op welke wijze mogen zij daar wel, of niet, uiting aan geven? Zeger van der Wal, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, roert zich stevig in deze discussie en neemt een heldere – klassieke – positie in. In BinnenlandsBestuur stelt hij zich op het standpunt dat van een ambtenaar mag worden verwacht dat deze binnenskamers kritische en goed onderbouwde adviezen geeft. Maar als het (voorgenomen) beleid desalniettemin ongewijzigd blijft en niet in lijn is met de opvattingen en overtuigingen van de betreffende ambtenaar, dan past het bij het ambtelijke ethos dat deze zich daar toch bij neerlegt.

Tijdgeest
Van der Wal ziet het ambtelijk activisme als een teken van deze tijd. Mensen willen overal hun mening over kunnen geven. Op het leveren van tegenspraak ligt tegenwoordig zoveel nadruk dat het lijkt alsof je het alleen maar overal mee oneens moet zijn. Dat is niet zonder gevaar. Als het ambtelijke apparaat te zeer polariseert en men het intern voortdurend met elkaar oneens is dan kan het openbaar bestuur niet meer effectief opereren. Ik ben het op beide punten met de analyse van Van der Wal eens.

Exit, Voice & Loyalty
Dik vijftig jaar geleden beschreef Hirschman in zijn boek ‘Exit, Voice, and Loyalty’ drie manieren waarop mensen doorgaans reageren op problemen of onvrede in organisaties. Deze drie perspectieven kunnen ook worden gebruikt om inzichtelijk te maken welke handelingsopties ambtenaren hebben die het oneens zijn met interne beleidslijnen.

De eerste optie is ‘Voice’. Deze houdt in dat ambtenaren die het niet eens zijn met een bepaalde beleidslijn van zich laten horen. Ze maken hun zorgen kenbaar, geven kritische en goed onderbouwde adviezen in de hoop om de beleidslijn zo van binnenuit te kunnen wijzigen. Indien dit niet lukt, dan is de tweede optie ‘Loyalty’. Dit houdt in dat ambtenaren die het niet eens zijn met een beleidslijn zich er toch bij neerleggen en de lijn volgen. De derde, meest extreme, optie is ‘Exit’. Indien het niet is gelukt om de beleidslijn te veranderen en ‘Loyalty’ voor deze ambtenaren geen optie is omdat ze zich absoluut niet met het beleid kunnen verenigen dan kunnen zij om overplaatsing vragen naar een ander beleidsterrein of organisatieonderdeel. Ze kunnen echter ook ervoor kiezen om de organisatie te verlaten door ontslag te nemen. Ook al lost dat het probleem niet op.

Het zijn drie begrijpelijke en afhankelijk van de specifieke omstandigheden ook verantwoorde reacties. Dat wil echter niet zeggen dat het makkelijke en altijd verstandige keuzes zijn. Het uitoefenen van ‘Voice’ kan spannend zijn, zeker als de organisatiecultuur daar niet ontvankelijk genoeg voor is. ‘Loyalty’ kan eveneens als lastig worden ervaren en bovendien een zware wissel trekken op het welzijn en werkplezier van de persoon in kwestie.

Het is natuurlijk zorgwekkend als om de verkeerde redenen wordt afgezien van Voice en wordt gekozen voor Loyality. Angst voor represailles, of weinig vertrouwen in het nut van kritische advisering zijn voorbeelden daarvan. ‘Exit’, het verlaten van de organisatie, is een ingrijpende en lang niet voor iedereen reële keuze. Financiële afhankelijkheid, verbondenheid met de organisatie (of met sommige collega’s), of bijvoorbeeld een slechte arbeidsmarktpositie spelen daar zondermeer een rol in.

Zorgvuldige aanpak
Ambtelijk activisme is een delicate kwestie en vergt een zorgvuldige aanpak. Organisaties waarin dit in sterkere mate speelt doen er goed aan om het thema met medewerkers te bespreken, er gezamenlijk afspraken over te maken en deze ook vast te leggen (bijvoorbeeld in de gedragscode). Het uitgangspunt zou hierbij moeten zijn dat van ambtenaren wordt verwacht dat zij goed onderbouwde adviezen geven en dat deze ook kritisch (mogen) zijn. Bespreek wat kritische advisering inhoudt, op welke wijze dit het meest effectief is en wat de grenzen daarvan zijn. Daarbij dient zowel goed rekening te worden gehouden met het recht op vrije meningsuiting, als met de voor ambtenaren geldende beperkingen daaromtrent (art. 10 Ambtenarenwet). Waar het om gaat, is het vinden van de juiste balans tussen een te krampachtige en rigide positie enerzijds (niets mag) en een te vrije en onbegrensde houding anderzijds (‘anything goes’). Een zorgvuldige aanpak behelst ook dat er aandacht is voor de medewerker die na kritische advisering diens advies niet gehonoreerd ziet. Bespreek het, toon waardering, leg het uit en herstel (zo nodig) de verhoudingen. Tot slot is het ook verstandig om met vertrekkende medewerkers exitgesprekken te houden om zicht te krijgen op de achterliggende motieven daarvan.

De discussie is nog lang niet uitgekristalliseerd en dus nog genoeg vragen te beantwoorden. Is ambtelijk activisme inderdaad een kwestie van tijdgeest? Zijn (jongere) ambtenaren, die bijvoorbeeld tot de generaties Y en Z behoren activistischer dan oudere ambtenaren? Kan ambtelijk activisme leiden tot verzwakking van het ambtelijke apparaat en is het daarmee een teken van decadentie? Kan het leiden tot de introductie van het ‘spoils system’ waarin functies binnen de overheid worden toegewezen aan politieke loyalisten en gehoorzame uitvoerders?

Reacties op deze Blog zijn welkom en kunnen worden gestuurd naar info@alainhoekstra.nl

Ook indien u meer wilt weten over integriteit of integriteitsmanagement en hoe ik u kan ondersteunen bij het professionaliseren van het integriteitsbeleid van uw organisatie kunt u contact opnemen. Met mijn 25 jaar ervaring, ben ik een all-rounder op dit op dit vakgebied. De kruisbestuiving van beleidsmatige, praktisch-uitvoerende en wetenschappelijke kennis is kenmerkend voor mijn achtergrond en aanpak.